关于环卫作业市场化运作与政府购买公共服务资金管理的几点思考

时间:2015-11-23信息来源:本站原创 【字体:

  九江市八里湖新区主干道长虹西大道上,环卫工人杨师傅正骑着一辆电动环卫车在认真清理路边的垃圾,电动保洁车小巧便捷,载有多种清洁工具。告别以往的一把扫帚、一辆板车,八里湖新区环卫作业模式的变化,得益于环卫作业的市场化改革。政府在环卫作业市场化改革中抽身出来,由“运作者”变为“裁判员”,把更多的精力放在监管上,进一步理顺了政府与市场的关系,提升了城市精细化管理水平。
  市容环境是城市的“面孔”和“名片”,城市环卫水平的高低直接体现着城市文明和居民的幸福指数。近几年,随着我市经济快速发展,城市的进一步扩张、居住人口的增加,八里湖新区城市管理职能得到了进一步加强,与此同时,八里湖新区市容环境卫生管理的任务也越来越艰巨。在这这种情况下,八里湖新区道路清扫保洁工作率先在全市全面实现了市场化运作。八里湖新区道路清扫保洁工作为何要实现市场化运作?环卫作业市场化运作有何利弊、资金从何而来又如何管理呢?带着这些疑问,笔者近期对八里湖新区的环卫作业市场化运作进行了调查。
  一、八里湖新区环卫作业市场化的形成背景 
  笔者从有关资料中了解到,八里湖新区市容环卫局于2014年3月19日正式批复成立。担负着新区范围内25条道路(约173万平方米)清扫保洁工作及各单位生活垃圾的收集、清运工作,每月处理垃圾量约300吨。即便是这样,环卫工作与环境还是得不到有效的改善,为解决环卫公共设施建设投入不足、人员队伍流失严重、缺乏竞争机制等问题,新区市容环卫局按照“花钱买管理,不花钱养人”的原则,积极探索与实践打造干净城市、提升城市品位的方法,全力推进并实现主次干道清扫保洁的市场化、高效化和专业化。2014年8月21日至28日新区市容环卫局赴株洲、深圳、厦门学习考察城市市容市貌、环卫体制、作业模式、内部管理等内容的先进经验和做法。通过实地考察、听取介绍、互动交流、询问调查等方式,对三地在市容环卫方面的管理成果有了切身体验,受益匪浅。通过学习,结合实际,草拟了新区市场化运作的作业标准、考评体系等一系列考评办法,相继出台了《八里湖新区环卫市场化作业管理考核制度》、《八里湖新区环卫市场化作业管理考核标准》及《八里湖新区环卫市场化作业管理暂行考核办法 》,做到分工明确、责任到人。2015年5月21日,新区市容环卫局向社会公开发布采购信息,按照公平、公正、公开的原则和有关法规、规定,对从事道路清扫保洁市场作业主体作了明确规定,6月11日组织有关专家正式开标,根据投标文件和评分标准严格打分、评定,6月19日最终确定了两家资质优良、管理规范的中标作业企业。目前中标保洁企业购置了洗扫车、高压清洗车等,环卫机械化作业力量明显提升,降低了工人的劳动强度,也更安全、方便。
  二、八里湖新区环卫作业市场化实施的成果
  2015年1月1日起,新区市容环卫局全面负责八里湖新区规划范围内所有城市道路的清扫保洁工作,在原有25条道路的基础上,实行了市场化服务外包面积共约90余万㎡。从原来既要组织实施环卫作业,又要实施监督管理的全能模式,转变为主要从事监督管理的模式,从繁杂的环卫工作具体事务中置换出来,更好地发挥了政府在环境卫生管理和公共服务中的主体作用,提高了工作效率,将新区道路机械化清扫、冲洗率推进至90%以上。
为确保市场化工作规范、有序、高效开展,新区市容环卫局对作业单位实行绩效考核,建立日常巡查和定期考核制度,考核小组通过每日考核、每月明检和暗检,建立了一套有效的“检查、发现、通报、整改、复检”的长效机制。在检查中及时发现问题、明确责任单位、通报责任单位整改,在明检中做好有针对性的复检,加大了问题整改的复查力度,真正做到黑点盲点发现一处消灭一处。经过几个月的运行,市容环境得到了明显改善,得到了广泛的社会认可。
  三、对我市实行市场化运作的建议
  (一)政府应加大对环卫行业的投入
  受财政资金投入及客观条件的限制,目前我市还存在大量采用人工清扫、机械化清扫不足的现象。今后要积极争取政府对环卫工作的政策倾斜、加大对环卫作业资金支持力度,在条件具备的市区采取政府购买社会化服务的方式,对城市道路清扫保洁工作实行市场化运作。
  (二)进一步提高行业监管水平
  着重抓好业务考核办法和细则的修订和完善工作,制定统一的环境卫生质量标准、环卫作业规范,以及道路清扫保洁、环境卫生设施保洁与管理、垃圾收运等环卫作业服务质量标准和监管体系,将业务考核成绩纳入新的全区城管工作考核体系。同时,强化制度的执行,利用高科技装备推动工作创新,广泛使用网络平台、GPS监控系统等资源对作业质量进行实时监管提高考核的科学性、权威性,从制度上保障环卫服务质量,有效推进环卫作业市场化运作。
  (三)进一步完善管理体制机制
  参照学习先进地方作法,建立和完善市场准入制度、招投标制度等,严把企业的登记审批关口,设置一定的市场准入条件,让信誉好、业绩优良、资金充足、操作规范、技术先进、有一定规模的正规企业获取投标资格。在岗位配备、作业量核定等方面,要充分考虑实际情况科学核定承包经费,通过建立和完善环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的招标制度、资本进入的市场准入制度等,面向社会招投标组织采购,推动形成统一开放的竞争市场。
  四、加强政府购买公共服务资金的管理的建议
  我市八里湖新区环卫作业率先实现了市场化运作,政府购买服务也得到了进一步推广。这也为我们带来了新的问题,政府购买公共服务资金又将如何管理,这里笔者提出几点建议:
  政府购买公共服务的资金来源主要是财政预算资金和彩票公益金,为确保购买资金的及时到位,履行好政府对社会公众的责任,政府购买公共服务的资金应该纳入严格的公共预算管理。
  (一)加强购买资金保障
  财政部门负责做好公共服务项目成本的核算工作。合理确定服务项目的补助标准,坚持严格的统筹安排,以事定费原则,确保购买公共服务的资金规模保持一个相对稳定的水平。同时探索运用财税、金融等政策引导社会资金对基本公共服务领域的投入。同时,为了优化政府购买服务的政策环境,财政部门应保证政府用于购买公共服务的资金预算具有刚性约束力。如加强采购预算的源头管理,即对纳入政府采购的公共服务项目,列入年初部门预算或专项资金预算,坚持“有预算不超支,无预算不采购”。通过这种部门预算的刚性约束力还可以敦促部门在购买服务时精打细算,使用公开竞争提高性价比。还可以在付款环节引入购买服务质量考评机制,对于服务不达标的拒绝付款或扣减付款,提高财政资金使用时的责任心和实际效果。
  (二)优化购买资金支出结构,发挥调节宏观经济的作用
  当前正处于经济发展的换挡期,财政部门应该把握作为牵头单位推进政府购买公共服务工作的契机,通过部门预算影响购买支出的结构和导向,运用其作为政策工具而必然发挥的调节经济总量、经济结构和宏观经济的作用,达到培育服务市场并促进经济稳增长的作用。与此同时,探索新的购买服务方式,引导财政资金流向社会亟需的领域,也可以发挥财政资金的放大效应和示范效益,丰富公共财政政策手段。
  (三)建立绩效评价与后续采购相衔接的管理制度
  按照全过程预算绩效管理制度要求,一旦政府购买公共服务成为各部门行政运行的常态之后,财政部门必须尽快跳出资金分配、审批采购计划等事务性工作,而将工作重心转移至政府购买公共服务的制度完善、机制设计、过程监督、考核评估等财政管理工作之上,尤其要加强购买公共服务项目的绩效评价,对项目的资金节约、政策效能、透明程度以及专业化水平进行综合客观的评价。将评价结果与购买主体的来年购买计划相衔接,对于服务项目评价结果优秀的社会主体,在同类项目的采购中同等条件下予以优先考虑。
  政府购买服务工作要纳入绩效管理体系,探索建立由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,对政府购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。绩效评价结果,作为单位履职考评、财政预算资金安排和政府购买服务成效的重要参考依据。
(作者:杨伟敏)